• Luísa Tovar

Governo quer privatizar um bem que é de todos
Lei da Água – O que está em causa
Após ter usado como bandeira de campanha eleitoral a preservação da empresa «Águas de Portugal» com capitais exclusivamente públicos, o Governo PS anuncia a alienação de uma «parte», na continuidade da política de privatizações que tem prosseguido em colaboração com o PSD e o CDS, e ao arrepio do que se torna cada vez mais consensual no mundo e na própria UE: a importância crucial de manter pública a gestão dos serviços de água.
Este é um ataque gravíssimo aos direitos dos portugueses, mas é apenas uma «pequena parte» do plano. E talvez até este anúncio pretenda distrair as atenções do ataque maior e mais inconcebível.
No dia 1 de Julho, e na sequência de um processo que se inicia pouco depois de 2000, o Governo(1), o PSD e o CDS apresentaram em reunião plenária da Assembleia da República três projectos gémeos de «Lei Quadro da Água». Esses projectos vão muito mais longe do que tudo o que até agora foi feito na privatização da água, tão longe que a própria incredulidade sobre os objectivos que pretendem atingir lhes tem servido de capa.
O PCP apresentou o «Projecto de Lei de Bases da Água», a alternativa política que harmoniza a fruição efectiva dos direitos das pessoas com as funções ecológicas da água e a sua importância estratégica na produção de bens e no desenvolvimento económico.
Estes projectos estão agora em sede de comissão especializada, na Assembleia da República, e é crucial que haja debate alargado e a percepção pública do que significam.
Porque a «Lei» dos «governos» só conseguirá passar se conseguir ocultar os seus verdadeiros intentos.
O objectivo é a venda dos rios, das albufeiras e dos aquíferos, das fontes e das praias, dos portos e das barragens, para uma desenfreada exploração comercial.
Já não se trata de «serviços», mas da própria água da natureza e do território, o domínio público. A venda do poder de decidir quem tem acesso à água e por que preço, do poder de degradar e poluir, de destruir a fauna e a flora, de esgotar os aquíferos, o poder de inquinar os rios e as fontes, de construir em leito de cheia, de pôr portão e bilheteira em cada praia, de fazer escorraçar pela GNR o pescador mais afoito, o poder de selar fontanários, de secar o poço do vizinho, o poder de roubar a rega da leira para vender a água mais cara do outro lado da fronteira ao industrial espanhol...
Para fazer isso, precisam de alterar a Lei. Não uma, mas várias leis. E é exactamente nesse objectivo que têm trabalhado os governos, pelo menos desde 2000. É esse o exclusivo conteúdo da «Lei da Água» que pretendem fazer aprovar, revogando inicialmente algumas leis que impedem este caminho, garantindo ao mesmo tempo «mãos livres» ao Governo para alterar as leis restantes e ficar com a exclusividade de decisão prepotente e arbitrária sobre os usos públicos e privados da água. Esta «Lei da Água», se fosse aprovada, abriria também já a porta ao «trespasse» desse poder de decisão prepotente e plenipotenciário, mediante pagamento. E estão preparadas as Sociedades Anónimas que seriam veículo desse trespasse.
Como funciona?
Para compreender é preciso entroncar num pouco de história e no direito da água vigente.

Herança do direito romano

O sistema de administração da água em Portugal deriva do direito romano e do código napoleónico, como o de França, Holanda, Espanha e muitos outros países. O enquadramento legal da água foi revisto e consolidado pela última vez em fins do século XIX até aos primeiros anos do século XX. Realçam-se o «regulamento dos serviços hidráulicos» de 1892 e a «Lei da Água» de 1919, que conformam todo o direito da água até ao presente, profundamente intrusados numa multiplicidade de outros diplomas, anteriores e posteriores, que vão do direito geral a regulamentos sectoriais, atravessando os regimes das constituições de 1822, 1911, 1933 e 1976, com todas as suas alterações e revisões, e de certo modo «à margem» do direito constitucional.
Este sistema fundamenta-se em três diferentes figuras, que fazem a ligação da administração pública ao direito de propriedade: a «propriedade patrimonial», o «domínio público» e a «servidão administrativa»(2).
A «propriedade patrimonial» é a figura mais corrente e que todos conhecem: o seu dono pode usá-la mais ou menos indiscriminadamente, vendê-la ou alugá-la, e a lei protege o dono da deterioração ou utilização não autorizada por outrem. Há «propriedade patrimonial» de particulares e «propriedade patrimonial» do Estado, que pode ser transaccionada, arrendada, ou livremente utilizada, mediante determinadas regras mas essencialmente como património comerciável gerido pelo Governo ou pela Administração Local a quem pertença.
O «domínio público»(3) compreende «coisas» que são necessárias ao funcionamento comum do País, pertencem ao Estado, mas uma «propriedade» muito especial, porque implica a obrigação de o administrar, proteger e promover, como «guardião» e não como dono arbitrário: o «domínio público» é imprescritível, intransaccionável e impenhorável – uma reserva muito mais ampla que a afirmação «não é uma mercadoria». É ao domínio público que está associado historicamente o licenciamento, e a essa função do Estado de protecção – os particulares podem usar o domínio público mediante licença, devendo esta assegurar que a utilização não prejudica o objectivo geral e estratégico das «coisas» incluídas no domínio público. É também este conceito que está na base da expropriação por interesse público, admitindo que a importância do domínio público se sobrepõe ao direito de propriedade privada. Associados ao domínio público, para o proteger e valorizar, estão os grandes serviços de administração pública que marcam os séculos XIX e XX, como os Serviços Hidráulicos e a Junta Autónoma de Estradas.
A «servidão administrativa» é uma figura intermédia entre a «propriedade patrimonial» e o domínio público, «coisas» que necessitam de intervenção e acautelamento por razões semelhantes ao domínio público, mas podem ter um grau elevado de utilização privada sem prejudicar o interesse público – aplica-se geralmente a terrenos de propriedade patrimonial, mas com limites definidos ao direito de propriedade. São casos típicos os «acessos», a obrigatoriedade de permitir o atravessamento público da propriedade privada para acesso ao rio, por exemplo, e as restrições nas zonas ameaçadas pelas águas, «zonas adjacentes», na designação legal, nas quais devem ser impostas limitações à alteração da topografia, e a construções que obstruam o leito de cheia, mas podem ter excelente uso para agricultura ou lazer. Nestes casos, determinadas intervenções dos proprietários tem de ser sujeitas a licenciamento – um licenciamento que deveria ser encarado no sentido de avaliação e verificação de eventuais efeitos indesejáveis, e não de conceder o privilégio de pôr em risco ou prejudicar a segurança pública.

Do domínio público ao interesse privado

Todo o direito «clássico» da água se baseia nestes conceitos e nesta articulação.
Da Lei da Água de 1919 mantém-se em vigor o artigo primeiro, que define o domínio público relacionado com as águas, o «domínio público hídrico», enumerando os bens que o integram.
O domínio público hídrico é um caso muito especial de domínio público, porque se refere essencialmente à Natureza, e só acessoriamente, e em função dela, a obras públicas. Diz respeito a utilizações múltiplas e de espécie diferente de um mesmo domínio – navegação, abeberamento, rega, utilização energética, e muitas, muitas mais – que interagem em cadeia e que são afectadas, de forma diferente, umas pelas outras. É suporte de vida, directa e indirectamente. Condiciona a «habitabilidade» e fertilidade de todo o território envolvente. É ameaça mortal, pelas inundações e doenças. É essencial, insubstituível e vulnerável.
Portugal herdou o sistema romano de direito da água, e dele o conceito de «domínio público hídrico» assim como muitas das bases do direito administrativo e do código civil hoje em vigor. O Império Romano definiu o domínio público hídrico com ênfase nas águas navegáveis e flutuáveis com seus leitos, margens e portos, e incluiu ainda as «outras águas» superficiais, pondo-os ao «cuidado» da Administração Pública com competências também para autorizar captações e obras particulares que não prejudicassem o cumprimento dos objectivos públicos. Não consideraram que a água subterrânea tivesse a importância e interacção de usos que justificasse um estatuto especial – assim, as águas subterrâneas, tal como a poluição, não faziam parte do âmbito da administração pública romana, remetendo-se ao direito civil e penal.
A Lei da Água de 1919 mantém exactamente estes conceitos cingindo o domínio público hídrico, e com ele as atribuições e competências da administração, a uma definição muito próxima da romana.
Depois, foram-se publicando diplomas avulsos, «colando» ao velho sistema remendos sobre remendos, desarticulados e inconsistentes.
O Estado Novo introduz-lhe as suas características autocráticas e autoritárias e de desrespeito pelos cidadãos, a publicação avulsa de «leis» e «regras» alteráveis, impondo a arbitrariedade das decisões do governo. A figura do «domínio público» torna-se incómoda. Sem revogar a delimitação do domínio público, dilui-lhe o regime e os contornos, e agiliza a transferência de bens do domínio público para a propriedade patrimonial do Estado. Mas o exemplo mais fiel deste período é a expulsão da população de Vilarinho das Furnas, espoliada da habitação, dos meios de produção e de subsistência, para entrega em concessão do empreendimento à privada Companhia Hidroeléctrica, tudo ao abrigo do «interesse nacional». Uma prática autocrática e arbitrária, a quem não interessam reservas ao poder discricionário sobre o domínio público nem entraves ao arbítrio na concessão de privilégios e ao atropelo dos direitos. Do Estado Novo mantém-se em vigor muita legislação e, muito mais grave, a memória e o modelo de uma administração infame, que ensombram ainda a clarividência sobre estas questões.

Bem necessária é uma Lei da água

De 1919 até hoje modificou-se profundamente o sistema produtivo e a ocupação do solo, a população quase duplicou, as tecnologias permitem maiores perturbações na água, é possível bombar grandes caudais a profundidades cada vez maiores, não só se intensificou muito a poluição por matéria orgânica e nutrientes, como se tornou cada vez mais ameaçadora a poluição química e por substâncias sintetizadas em laboratório, pesticidas e toda a espécie de tóxicos. A protecção concebida pelos romanos das águas superficiais e alguns terrenos é tremendamente insuficiente para harmonizar o actual intrincado de actividades humanas, para precaver os seus efeitos na água e o potencial de, isoladamente ou por acumulação, cada acção individual prejudicar terceiros ou causar danos irreversíveis nas funções comuns da água.
Há novos direitos que foram conquistados e estão inscritos na Constituição, alterou-se a organização institucional, a forma de exercício da soberania, as competências e funcionamento dos órgãos de Estado. O domínio público é considerado nos artigos 84.º e 164.º da Constituição Portuguesa, que estabelece como reserva relativa da Assembleia da República legislar sobre o domínio público – isto é, o Governo precisa de autorização legislativa para todo e qualquer diploma legal que incida sobre o domínio público.
Mas só marginalmente a nova ordem constitucional se reflecte na legislação da água. Vão-se juntando mais remendos avulsos, contaminados ainda pelas distorções de poder de uma prática recente. É a esse contexto já incoerente e desconexo que a entrada na CEE vai juntar uma catadupa de normativos sobre qualidade da água, que são «transcritos» em vez de «transpostos», à mistura com outros decretos e despachos mais orientados para permitir ao Governo vender a água do que cuidar dela.
Em 2001, um estudo jurídico encomendado pelo INAG inventariava 334 diplomas relevantes na Administração da Água ... e destacava como «maior problema» o incumprimento sistemático da lei, pelo próprio Estado e pelos particulares.
Bem necessária é uma Lei da Água.
Mas o Governo, o PSD e o CDS não pretendem corrigir este estado de coisas, e sim aproveitá-lo. Apresentam, com variantes cosméticas, o mesmo projecto, com objectivo de conseguir poder discricionário do Governo, de remover os obstáculos legais ao grande negócio da água que, de acordo comum, pretendem levar a cabo.

De bem comum a mercadoria

Os pontos base desta proposta de lei, que não contém uma vírgula que institua de facto responsabilidade do Governo sobre a protecção da água, que não prevê um único mecanismo de fiscalização da administração, que não reconhece um único direito aos cidadãos, são os seguintes:
- Transfere bens do domínio público para a propriedade patrimonial do Estado, revogando a legislação que o define e subtraindo coisas na nova listagem. Os portos, por exemplo, deixam assim de ser domínio público e tornam-se mercadorias que o Governo pode vender, em lotes de construção ou incorporados no «capital social» de uma «Administração de Portos SA» que queira privatizar! (Gov. – 19/X – Art 3, 5, 7);
- Institui taxas para utilizar a água ou terrenos do domínio público hídrico, e ainda para utilizar águas privadas. O Governo legislará sobre o regime de taxas, que têm a forma de um preço e revertem para a entidade licenciadora. (Gov. 22/X - Arts 54 a 74). As licenças de degradação da água e as concessões são transaccionáveis (Gov. 22/X - Art 68);
- A gestão (não apenas a «utilização») do domínio público hídrico pode ser concessionada a privados, que passam a exercer as competências do Estado em licenciamento, fiscalização, cobrança e encaixe das taxas. O prazo da concessão pode atingir 75 anos. (Gov. – 19/X, Art 9 e 22/X Art 72, Art 64; Art 66 e Art 13);
- O Governo atribui-se competências autárquicas no abastecimento de água e saneamento, na elaboração dos PDM e noutros instrumentos de ordenamento do território, e competências legislativas da Assembleia da República, designadamente através de planos que são verdadeiras peças legislativas, e incorporando uma ilimitada autorização legislativa que abrange praticamente toda e qualquer revogação ou decreto que o Governo pretenda fazer no domínio da água, num período assaz longo. A remissão para legislação a elaborar pelo Governo é recorrente ao longo dos documentos, com ênfase no artigo 98 da proposta 22/X.

«Vilharinho das Furnas» podemos ser todos nós ...

Creio que estas notas dispensam outros comentários.
Só no Avante! poderiam ser publicadas.
O Projecto de Lei de Bases do PCP demonstra que é possível uma outra realidade.
Por sinal, assegura subsidiariamente o cumprimento da Directiva Europeia sobre a Água, que serviu de pretexto a esta manobra legislativa, porque é o único projecto que, para além de defender os direitos das pessoas, e por isso mesmo, institui um verdadeiro sistema de recuperação da qualidade das águas e de preservação das suas funções sociais, ecológicas e económicas, para os que vivemos hoje e para as gerações que nos seguirão.

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) As Propostas de Lei 19/X e 22/X do Governo, o Projecto de Lei 104/X do CDS, o Projecto de Lei 51/X do PSD e o Projecto de Lei 119/X do PCP encontram-se no sítio da Assembleia da República, http://www.parlamento.pt ; No sítio da Associação Água Pública, http://aguapublica.no.sapo.pt encontram-se também os endereços dos projectos e alguma documentação complementar.
2) Não confundir com a delimitação de sectores, que reserva ao Estado o exercício de determinadas actividades de interesse público. A delimitação de sectores é, também, muito importante em relação aos serviços de água, e foi alvo de ataques anteriores e distorções graves, mas não é isso que está em causa nesta Lei.
3) Extracto do Código Civil: SUBTÍTULO II - Das coisas - ARTIGO 202.º (Noção):
1) Diz-se coisa tudo aquilo que pode ser objecto de relações jurídicas. 2) Consideram-se, porém, fora do comércio todas as coisas que não podem ser objecto de direitos privados, tais como as que se encontram no domínio público e as que são, por sua natureza, insusceptíveis de apropriação individual.


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